香港人權
2008-12-02 人口政策2008的方向

頭痛醫頭,腳痛醫腳 短視而無方向的人口政策

       香港經濟於七至八十年代起飛,而隨著中港兩地之貿易,家庭事務等來往的頻繁,開始出現分隔於兩地的中港家庭。按最近港府的資料顯示,接受三分一的港人與內地人結婚。

       目前申請配偶或子女來港定居的單程證政策,於八十年代開始,但隨著社會的發展和時代、政策的轉變,單程證制度未能應付不同家庭的需要,有必要作出相應的改變,以配合社會發展。

       多年以來,港府對於內地新移民來港生活的協助,都是很有限。對於他們的生活習慣,風俗,語言,文化等問題,都是探取愛理不理,自生自滅的態度。甚至在政策上,亦呈現出歧視和排斥的方向,令一般新來港人士雪上加霜。

 
港人內地所生子女居港權
       今年三月十八日,香港終審法院就居港權案駁回最後14 人的上訴,亦結束長達九年的法律訴訟。終院判辭中表示,這是一宗「特別長及令人不快」的官司。而在裁決中持不同意見、認為所有申請人應獲居港權的包致金法官,則堅持自己當年於1999 年1 月29 日的決定,所有港人在內地所生的子女均可享有居港權,並對申請人在逆境中表現出的尊嚴表示敬意。他在判案書中說,判決令無數爭取居港權人士尊嚴盡失,特別是部分婦女在過程中努力艱辛爭取留港,惟最後都只能淚流滿面,傷心欲絕。由於他與其餘四名法官持不同意見,他拒絕參與是次判決。報章報導指居權問題已經劃上句號,但幾千名於2002年3月底被遣返回內地的港人內地子女與香港家庭長期分隔兩地的問題並未被解決,多年來懸浮於香港社會中。法律訴訟的結束不代表社會問題被處理。
 
內地孕婦和非港人所生的子女
      與居權問題有關的,是在港出生的非香港居民子女。自2001 年莊豐源案,終審法院頒令內地夫婦在港所生子女享有居留權後,加上2003年自由行的實施,內地人來港產子以倍數急升。按《基本法》規定,這些在港出生的嬰兒是香港永久居民,因此依法享有所有的法律權利。特區政府沒有在政策上直接面對因判決帶來的影響,反而令各部門採取圍堵措施,用短視的方式去減輕壓力,包括透過在公立醫院大幅增加分娩費用,以減少內地人來港產子的意欲。
 
       2003年,前政務司司長曾蔭權提出一份79頁人口政策專責小組報告書,引來一系列新政策。當中包括港人與內地配偶的關係,曾司長當時一方面鼓勵港人生三個孩子,以應付本地下降的出生率和人口老化,但另一方面卻將本港居民在內地的配偶和十一歲以下子女的住院收費,由當時本地人的68元,增加至3,300元一天。理由是港人既然要回內地成家立室,就有責任維持家人的生活。至2005年9 月,內地孕婦更培增至3天2晚的套餐收費20,000元。
 
       2006年年底,因審計署發表的報告指出,2001年至2006年非本港居民拖欠公立醫院二億二千多萬元醫療費用,當中包括七成是產子後未有繳付醫療費的內地孕婦。因此醫管局以最快的速度,宣佈把非合資格孕婦分娩套餐的收費大幅調高至39,000元和48,000元,嘗試以高昂的收費,遏抑內地婦女來港生育的意願。
 
新收費於2007年2月開始實施,新政策令當時已經懷孕的內地孕婦帶來不少困擾,最顯而易見的事實是,由於有部份婦女無法支付費用而被迫進行流產手術,或不少中港家庭為應急而被迫向銀行借貸,以支付醫院費用。新政策對所有內地孕婦進行一刀切的處理,無論她們的丈夫是否香港居民,均一律要支付39,000元費用。後來幾經團體的努力爭取,醫管局才同意,向懷孕期間流產或成為香港居民的孕婦,退回一半費用。
 
事實上,下面由政府統計處及入境事務處提供的資料顯示,費用的增加沒有成功遏抑內地婦女來港生育的意願。而醫管局向立法會提交的數字亦顯示,2007年2月至12月期間,由公立及私家醫院向非本地孕婦發出的預約確認書分別有11,084份及24,551份。
 
整體香港出生數字

年份
香港出生總數
內地婦女在港所生嬰兒數目
二零零五年
57 098
19 538
二零零六年
65 626
26 132
二零零七年
70 394*
27 574

* 臨時數字
 
公立醫院孕婦數字下降的原因,是因價錢相若而導致部份人轉去私家醫院,公立醫院產科的床位有舒緩的跡象,但並不代表困擾著香港市民的問題可以得到解決。加費的正面效果,是醫管局在去年多了三億元進賬。而浸會醫院員工去年年底所獲花紅由年薪約百分之五,增至百分之八點三,即相當於一個月薪金。
 
福利方面,自06年起,至2007年年底,社署已批出有178宗內地人所生的香港出生子女申請綜援。其中90名在香港出生,但父母都是內地人的兒童,是以個人名義的申領,每月領取大約1300-1600元綜援金,他們現時都由父母在香港的親友照顧。
 
20082月份開始,社署宣佈收緊政策,不再批核未滿18歲在港出生而父母均不是香港居民的兒童的獨立綜援申請,若該類兒童由香港監護人提出的申請,必須以家庭為單位,以防止綜援被濫用。
 
社署署長余志穩表示,收緊審批是因為有投訴指有人將綜援金寄回內地,作父母的生活費,或者供持雙程證父母來港時,「一份綜援兩個人用」。余署長認為,若父母堅持要子女留港,應付託予有能力照顧的家庭,或考慮在內地自行撫養,否則應找有經濟能力的親友代為照顧,甚至交予社署轄下的寄養家庭或於保良局生活。然而不少受影響的家庭相繼指出,社署對寄養家庭的要求及照顧均無監管,而保良局亦非可以即時入住,必須經過一段長時間的申請。有婦女於日前透過媒體表示,保良局只願意為其孩子提供星期一至五的照顧,周未卻必須把孩子領回。
 
在社署的政策範圍下,她只可以提供保良局或寄養家庭的建議,甚至再出狠招就是「削綜援,搞分化」。社署卻無力控制內地孕婦來港產子的數量,亦沒有空間提出其他建議,以實際和完滿地,協助這類家庭解決目前的困難和處境。
 
在官僚的架構和體制下,港府各個政策部門只是頭痛醫頭,腳痛醫腳,各個部門「自己顧自己」。面對終審法院2001年已經落實的判決,根本沒有任何具體的方案去處理,但又礙於2003年的沙士令香港經濟肅條,自由行為本地的經濟帶來正面效果,刺激本地消費市場,當樓市和股票不斷創出新高的同時,自由行亦為內地孕婦大開方便之門。內地孕婦在港產子的數字自2003年後直線上升,這不是當初終審庭的錯,錯的是「自由行」、是那由「天災」加「人禍」造成的非典型肺炎,而並非終審庭。
 
我們多年前已經向港府查詢,港府到底有沒有具體政策,協助這些非港人所生的子女,在港成長的和就業?在沒有家長的情況下,他們的醫療或住屋的問題究竟如何處理?港府一直沒有回應。儘管最近不少坊間評論和學者提出建議,要求港府從善如流。如期千方百計將他們堵截,不如從正面著手,培育孩子成才。這批兒童一出生就是香港永久居民,但由於內地戶籍制度所限,不容一人同時擁有兩地戶口,因此他們沒法在鄉間享有中國國民待遇,教育、醫療費用都比國民貴出數倍。如果政策迫令他們需要在鄉間讀書,成長後才來到香港這陌生地方,又要再次適應文化、語言等生活問題時,將會帶來更複雜,更嚴重的社會問題。
 
家庭是社會的基本原素,父母當然有責任照顧孩子,讓他們有健康快樂的成長。但孩子沒有權選擇在何地出生,一旦在香港出生時,便應享有所有本地居民的權利和義務。在社署的職權範圍內,他們只可以處理孩子的寄養問題,如放在保良局或寄養家庭,但長遠而言,對孩子的成長是否有好處?港府對這類在港出生的兒童,有何措施和政策,去協助他們的健康成長?我們目前見到的,只是一味的堵截,用削減福利、用醫院收費等,沒有更具體和長遠的方向和目標。
 
不要視新移民為負擔
        多年以來,新移民一直是社會和政府歧視和針對的對象,指他們來港目的為取綜援,將家庭團聚的原則置放不理。前政務司司長在2003年推出的人口政策報告書中亦建議,將新移民來港領取綜援的居港合資格年期,由一年改為七年。連同之前向部門制定的政策,包括未住滿七年不可投票參與選舉、不能申請公屋等,而為新移民服務的社福中心亦相繼取消,新移民的負面標籤一個接一個,究竟他們可如果融入社會?
      
      更重要的,是當民間團體要求涵蓋新移民於「立法禁止種族歧視」諮詢文件內,作為獨立受保障群體時,政府卻一口拒絕。政府以內地新移民同是漢族華人,是港人同一種族,而他們所受歧視屬社會歧視,與種族無關,因此決定法例不涵蓋新移民。『消除一切形式種族歧視國際公約』強調,可以以目的或效果為種族作出定義,例如:新移民現時面對較差的就業、經濟及社會待遇,亦反映種族歧視的效果。 此外公約的定義亦指出,不單包括種族、膚色,更包括世系、民族或人種,即使同文同種,但文化、社會、法律制度不同亦可構成種族歧視。澳州、新西蘭、英國等法例禁止對同一種族但因不同文化、宗教而引起的種族歧視。港府拒絕將新移民納入涵蒞範圍,相信是與港府多項歧視新移民的政策有關。
 
       而這一籃子,一系列針對外來人口的措施,除了製造歧視和社會分化,是否就能將問題徹底解決?
 
建議:善用單程證配額
       現行每日150個單程證配額,60個分配給持居權證子女,30個給分隔兩地十年或以上的配偶(即「長期分隔配偶」)與隨行子女,以及60個給其他類別的申請人,包括分隔兩地少於十年的配偶與隨行子女、內地無人撫養而需要來港投靠親屬的兒童、來港照顧年老無依父母(即在港沒有其他子女)的人士,以及在內地無人供養而需要來港投靠親屬的長者。
 
2000年 57,530 (平均每日157人)
2001年 53,655 (平均每日147人)
2002年 45,234 (平均每日123人)
2003年 53,500 (平均每日146人)
2004年 38,072 (平均每日104人)
2005年 55,106 (平均每日151人)
2006年 54,170   (平均每日148人)
2007年 33,900 (平均每日93人)
2007年是香港自一九九七年回歸十一年以來的最低數字。
 
       單程證制度從一九九七年五月開始實行,以「打分制」,審定申請人的資格及6赴港次序。2002年1月13日,前保安局君長曾答應爭取居留權人士的要求,要求內地當局考慮讓內地成年子女依單程證途徑申請來港定居及照顧父母,然而多年以來,卻從沒有正式獲得處理。
      
       我們建議,善用目前單程證的配額,讓港人在內地所生的成年子女,和在港產下的孩子內地父母,透過單程證申請來港與父母和子女在此定居,以長遠解決問題。與其千方百計,透過不同的部門去阻截和剝削人權,我們認為港府應正視問題所在,長遠提出解決問題的方向。
      
       目前每天九十個家庭團聚的配額,只供夫妻團聚、和永久居民所生子女申請,但此政策已經實行多年而並沒有任何更改。隨著香港的回歸和中港關係的頻繁,加上2001年莊豐源案和2002年港人內地子女居權案的審結,社會遺留下來大堆中港家庭的問題需要各方積極考慮和配合。
 
       餘下的六十個名額,除了無依靠的年長父母可申請內地其中一名子女來港後,其餘的都是任由內地出入境部門作出分配,香港既沒有能力作出任何監察,亦沒有辦法可以停止或調查當中可能出現的貪污或舞弊情況。與其如此,我們的建議不如為有需要的家庭提供協助和具體安排,以舒緩中港兩地家庭的壓力,亦令港府容易作出處理和配合。
 
       增加單程證配額的建議並沒有令香港的人口增加,只是善用目前有餘的配額,以切合更多不用類型的家庭需要。建議或許會令人擔心出現濫用的情況,但事實上,終審法院已經作出裁決,讓在本地出生的孩子享有居權,與其將照顧孩子的責任交到香港社會,倒不如讓孩子和父母在本地生活,建立家庭?而且按目前處理子女和父母的團聚方式,必須作出基因測試以肯定其親生子女的關係。同時亦可參考夫妻團聚的打分制,需申請一定時間和累積一定的分數才可到港定居。我們不擔心濫用情況的出現,因現行的夫婦團聚方式多年來行之有效,入境處和內地出入境部門亦不斷以不同方式去肯定夫婦的「真實」關係。而基因測試更可杜絕「假父母」的情況出現。
 
落實和諧社會
       香港特別行政區經常將和諧社會掛在口邊,但到底要如何包容來自不同地方的居民,如何公平對待新移民呢?回歸十年以來,我們只見「和諧社會」的美麗口號,但充滿歧視和排斥的政策亦伴隨而來。
 
       今年一月十三日,全球天主教會舉行世界移民和難民日。教宗本篤十六世爲本屆移民難民日所寫的文告指出,因著大量移民,許多最好的青年知識份子便流落到外國,而接納移民的國家也礙於種種法令規章,使得移民難以融入當地社會。這就是移民、尤其是青年移民所面對的雙重困難,而他們不論是自願或被迫離開自己的國家,都應該受到各國政府和教會的關注,因爲他們實在是人類前途的珍貴資源。